在代表大会闭会期间，如何开展好代表活动，发挥好代表作用，不仅是坚持和完善人民代表大会制度，推进社会主义民主法治建设的一个重要方面，也是各级人大普遍面临的一个重要课题。代表持证视察是人代会闭会期间代表活动的一种形式，它具有形式灵活、程序简便、反映问题真实的特点，是常委会集中视察、专题视察的一种有益补充。但是，近年来代表持证视察在全市、全省乃至全国范围内开展的都不够充分，以我区为例，仅2014年市人大浦口团部分代表对青奥会筹备情况开展过持证视察以及2016年两位市人大代表对熙龙山院物业管理情况进行过持证视察。针对此种状况，笔者感到非常有必要探讨一下开展代表持证视察工作的必要性和可行性，并以此找到代表活动新的载体，以及提高代表活动实效的有效突破口。

一、代表持证视察工作“遇冷”的深层次原因

在探讨“遇冷”原因之前，我们先厘清一下代表持证视察的内涵。代表法第21条规定“代表可以持代表证就地进行视察。县级以上的地方人民代表大会常务委员会根据代表的要求，联系安排本级或者上级的代表持代表证就地进行视察”。从法条中可以看出，“持证”“就地”“根据代表需求”是代表持证视察的关键词。这几个关键词缺一不可，相互关联，其中是“根据代表需求”这点显得尤为重要，这也是代表持证视察“遇冷”的主要原因，具体分析如下：一是代表们对“持证视察”知之甚少。对于地方各级人大代表而言，参加人代会、集中视察、调研和列席相关会议都是由人大常委会有关部门通知，参加座谈交流、集体走访选民、选民接待等活动也是由街道人大工委通知，因此他们主观上认为代表活动要听从组织安排，不可擅自行动。另外，持证视察是由代表个人发起，只有具有较高履职意识和履职能力的代表才能开展视察，但是这类代表在全体代表中是凤毛麟角。加之社会宣传引导不够深入，使得绝大部分代表对这种视察形式不甚了解。二是主客观因素制约了活动开展。有些代表尽管知道可以依法进行持证视察，但主观上有诸多顾虑，怕这样做了人家会说自己“爱出风头”，又怕被视察单位说自己“故意找茬”，同时担心自身能力有限，视察不出“问题症结”，反而给人大和被视察单位增添了许多麻烦；另外，有些被视察单位对代表持证视察不重视或者有抵触情绪，担心影响正常工作或者怕被代表揪出“小辫子”，所以对代表持证视察不是很配合。三是视察结果难以落实。代表法第21条规定“代表视察时，可以向被视察单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题。”但事实上对于代表开展持证视察后提出的建议意见，很多地方没有明确办理程序，因此难以有回音，更谈不上实效了。由于以上诸多问题的存在，影响了此项工作的开展。

二、开展代表持证视察工作具有深远意义

代表持证视察，是代表法明确规定的视察形式，是闭会期间代表履行职务，行使监督权的一种重要体现。要想做好代表持证视察工作，就必须深刻认识到开展此项工作的重要意义。

代表持证视察是深入贯彻十九大精神的重要体现。党的十九大报告在讲到加强人民当家作主制度保障时，强调要更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为同人民群众保持密切联系的代表机关。因此，各级人大及其常委会要坚持突出代表主体地位，不断改进和完善工作机制，保障代表通过人民代表大会行使国家权力；要支持和服务代表依法履职，加强对代表闭会期间活动的指导，采取多种形式扩大代表对常委会工作的参与；要进一步完善代表建议督办机制，不断提高代表建议办理质量；要密切常委会同代表、代表同群众的联系，不断拓宽代表联系群众、发挥作用的渠道等。探索和尝试“代表持证视察”工作正是贯彻落实十九大报告精神的一次重要实践，也是人大代表工作的一次大胆尝试。

代表持证视察是拓宽人大监督工作的一条重要渠道。监督是各级人大及其常委会一项重要的职权，常委会组织的集中视察和专题视察对活动开展的程序性和规范性要求较高，在议题数量和时间安排上都有具体要求，因此不能监督到一府一委两院”的方方面面。而人大代表分布在各行各业，尤其是基层人大代表，对“一府一委两院”及有关部门存在的问题比较清楚，对于群众的要求和呼声比较了解，只要代表有需要，就可以随时随地发起代表持证视察，不受繁琐程序的约束。通过代表持证视察方式开展监督，能进一步扩大人大及其常委会的监督视野，扩大监督渠道，增强监督实效。

代表持证视察是促进代表履职意识和能力提升的有效手段。当前，有相当一部分人大代表的履职意识仅停留在参加人代会以及人大常委会统一组织的一些视察调研、执法检查等活动，思想存在一定的被动性和局限性。然而开展代表持证视察相当于把视察的主动权交到代表手中，激活了每个代表的潜能，拓展了代表履职的空间，增强了代表主动履职的意识。同时，要想搞好持证视察，代表就必须加强学习，熟知法律和政策，了解和掌握实际情况。因此，代表持证视察的过程，也是代表加强学习和实践、提高素质和能力的过程。

三、开展代表持证视察工作的建议

随着代表素质和能力的提升，代表们的履职意识也逐步增强，我区2014年和2016 年两起代表持证视察的案例正是代表履职意识提升的重要信号。所谓星星之火可以燎原，我区人大常委会如何抓住讯息，成功加以引导，广泛激发起全体人大代表的履职热情，使代表持证视察成为闭会期间代表活动的主要形式就显得尤为重要。为进一步推进代表持证视察工作的常态化，笔者认为还必须做好以下几个方面：

一是加强代表持证视察工作的学习引导。人大代表是代表持证视察的主体，履职能力的高低决定着监督的成效。人大常委会和有关委员会要进一步加强对人大代表的学习和培训，通过《宪法》、《监督法》和《代表法》等法律法规以及代表履职知识的学习，进一步提升代表的理论素养和履职本领。常委会要结合本区域当年重点工作和人民群众普遍关心的热点难点问题，收集人大代表视察需求，制定代表持证视察专题方案，通过示范引领，极大地调动代表依法履职的热情，为他们自主开展“持证视察”活动提供参照。

二是做好代表持证视察工作的宣传保障工作。代表持证视察成效的关键在于代表个人积极主动的作为。人大常委会要及时总结经验、推广典型案例，激发起全体代表持证视察的勇气。同时，在选题调研、沟通联系、实地查看、建议落实等环节提供积极服务和有效保障，确保视察取得成效。除了代表个人和人大常委会的积极作为外，代表所在单位、被视察单位、以及各相关部门，也要给予积极地配合和热情的支持。只有通过各有关方面共同重视、大力支持才能使代表持证视察形成常态，发挥长效。

三是确保代表持证视察结果的落实反馈。代表持证视察活动目的在于发现问题、反馈问题、解决问题。根据南京市和我区“关于人大代表持代表证视察有关规定”的要求，代表发现问题可以直接向有关单位和部门提出建议、批评和意见，也可以填写“区人大代表建议、批评和意见表”，交人大常委会的代表工作机构转有关机关、组织在规定的期限内研究办理并答复代表。从规定中可以看出，“代表持证视察”发现的问题是可以作为闭会期间代表建议办理。因此，人大常委会有关工作机关和承办单位必须高度重视，要将意见建议上升到闭会期间代表建议办理的法律高度，依规办理，并在规定期间内进行答复。如办理不力，必须给予相应问责。