依法讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，是确保党的主张通过法定程序变成国家意志，人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要形式，对推动解决事关地方改革、发展、建设和民生领域中带有根本性、全局性、长期性的问题具有重要作用。

对此，2017年1月，中共中央办公厅下发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》的通知，从顶层设计的角度对讨论决定重大事项的内涵外延与工作重点进行了明确。在全面深化改革和全面依法治国的背景下，地方人大如何健全讨论决定重大事项的权力运行机制，推动民主法治建设和经济社会发展，进而实现国家治理体系和治理能力现代化，具有重要的研究价值和现实意义。

一、人大行使重大事项决定权的现状

目前不少地方人大通过积极行使重大事项决定权，在推动经济社会和民生事业发展方面均取得了一定的成绩。

（一）紧紧围绕党的中心任务讨论决定重大事项。各级人大牢固树立大局意识，紧紧围绕党委中心工作讨论决定重大事项，充分发挥国家权力机关作用，自觉服从服务于民主法制建设和当地经济、社会建设。在工作进程上与党委的工作部署保持一致，在工作方式上既遵循法定程序，又做到灵活多样，讲求实际效果。坚持一切从实际出发，抓住人民群众普遍关注的热点难点问题，深入调查研究，提出意见建议，并通过法定程序形成决议、决定，保障和推动了党委、政府各项工作的顺利开展。

（二）围绕审议通过的各项报告、审查批准计划和预算行使重大事项决定权。依照宪法和法律规定，本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划，财政预算和预算执行情况的报告属于重大事项的范围。各地每年都要召开人民代表大会会议，审议各项计划和报告，依法行使重大事项决定权，作出重大事项决定。

（三）以宪法和地方组织法为依据，对讨论决定重大事项进行积极探索。不少地方人大除了审议通过各项报告、审查批准计划和预算外，还就本行政区域内经济社会发展的热点、重点问题进行讨论，依法作出重大事项决议、决定，如上海市、广州市人大均就促进改革创新作出决定；浙江省人大就全面深化改革、促进建设美丽浙江等作出决定，激励保障改革创新工作，营造有利于改革创新的制度环境。

（四）逐步形成人大依法行使重大事项决定权的共识。社会治理的各种矛盾纠纷越突出，越是需要人民当家作主，越是需要人民代表大会制度，充分发扬民主，广泛采纳民意。不少地方充分发挥人民代表大会制度的优势，选择关系民生的重要问题作为重大事项进行讨论，作出决定，推动了重要问题的解决，使社会各方面对人大依法行使重大事项决定权的必要性和重要性逐步形成了共识。如北京市人大连续多年就当年重要民生实事项目作出决定，辽宁省人大陆续就健全农村医疗卫生服务体系、加强农村与农业环境保护、完善生育政策、促进全民阅读作出决定。

二、当前人大行使重大事项决定权存在的问题

（一）认识还不到位。首先是思想上有顾虑，个别地方缺乏主动决定意识，往往把人大只当做一个监督机关，忽略了其决定职权的地位。其次是对重大事项认识不够，把握不透。宪法和地方组织法对地方人大行使重大事项决定权作出了规定，但比较笼统和原则，在实际工作中很难去界定和把握。例如：资金、规模达到什么程度才算“重点项目”、“重要政府性投资”，才需要地方人大作出决定等等。如何在宪法和法律规定的原则下，根据地方实际加以科学界定，需要进一步的法律与理论支撑。

（二）关系不够理顺。一是个别地方党委没有正确处理党委决策与人大决定的关系，地方党委包揽一切现象较为突出。二是人大决定权与政府行政权的关系需要理顺，对于如何启动重大事项决定权，政府哪些事项应当提请人大审议，选择重大事项的原则是什么，如何向本级人大报告，政府很难选择，也很难把握，提请人大及其常委会审议决定的重大事项渠道不畅，导致重大事项决定权启动困难。三是有的地方人大担心重大事项讨论、决定多了，会被人误解为向党委要权、和政府争权，因此被动决定多、主动行权少。因此，在作出重大事项决定方面，党委、人大、政府“目标一致，各有分工、互有职责、协同并进”的格局关系需要进一步理顺。

（三）制度还不完备。有法可依是地方人大行使职权的重要前提。虽然诸多省市出台了相关地方性法规和制度办法，但仍然存在以下问题：一是程序还不够完善。多数法规仅对重大事项决定权的行使程序作了较为简单的规定，着墨不多、点到为止，缺乏可操作性。二是缺乏督促落实的规定。多数法规没有对谁负责督促落实、如何督促落实等问题作出具体规定，不利于重大事项决议决定的有效贯彻落实。三是缺乏责任追究的规定。对依法应当报请人大讨论、决定的重大事项不报告或者越权作出决定的行为，对拒不执行人大作出的决议、决定的行为，应当追究怎样的法律责任，多数法规没有作出明确规定。因此，各地人大应根据法律规定和中央精神，结合本地实际，进一步对重大事项决定的范围、形式、程序等进行研究、探索、总结，建立健全重大事项联系沟通、审查讨论、决定实施、监督反馈等各项制度，以制度形式推进重大事项决定权的有效行使。

（四）自身需要加强。人大工作面大量广。当前，在全面深化改革、加快经济转型升级的形势背景下，人大工作面临的任务更加繁重。人员结构还不尽合理，专业素养有待提高，在很大程度上影响和制约了有关重大事项决议、决定的质量。再者，目前各地人大在讨论决定重大事项过程中，还普遍存在重形式、重程序，凝聚社会共识、动员社会力量作用发挥不够充分等问题。

三、加强人大行使重大事项决定权的对策建议

（一）优化决定权行使环境。人大要代表人民充分行使好国家权力，确保党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，推动本行政区域内的重大、长远、根本性问题得到贯彻落实，必须把优化环境放在首位。一方面，优化内部环境。人大要主动作为，消除“与党委争权、与政府分权”的思想顾虑和认识误区，增强行使重大事项决定权的历史使命感和现实责任感，把握好重大事项在不同时期、地域和发展阶段的特点，主动从“立足法律规定、立足党委要求、立足上级部署、立足群众关切、立足社会关注”五个方面及时作出决议决定。健全与“一府两院”常态化沟通联系机制，建立主要领导、分管领导、秘书长与政府对应层级的对口协调平台，在重大事项决定的全过程中，及时征求同级政府部门的意见和建议。另一方面，优化外部环境。各级党委要将人大讨论决定重大事项纳入整体工作布局，支持人大依法履职，督促“一府两院”认真落实，支持权力机关、行政机关、审判机关、检察机关独立负责、协调一致地开展工作。“一府两院”要正确作为，既不能盲目“借力”人大权威解决行政事务，又不能自行作出行政决定避开人大法定监督，应进一步规范政府系统重大事项决策行为，主动将行政决策报同级人大备案。

（二）强化决定权行使程序。“徒法不能以自行”，重大事项决定权的有效行使需要多个环节互相配合才能共同推进，完善人大讨论决定重大事项行使程序、规范政府重大决策出台前向本级人大报告程序，对决议决定“从纸上落到实处”显得尤为重要。一要注重完善制度，增强制度设计的衔接性。人大方面应做到“边界清、职责清、程序清”，建立重大事项清单，界定重大事项的范围边界，结合经济社会发展和阶段重心特点适时调整，使权力行使清晰。逐步完善议题的提出、调研、论证、确定、决定、公开、落实、监督、追踪、绩效评价、质询、追责等全流程配套程序，加强权力行使保障。政府方面应做到“制度配套、程序完善、互相支持”，及时制定重大决策出台前向本级人大报告制度和相关配套规定，与人大形成制度合力。二要注重明确流程，增强决定行使的科学性。一是计划先行，建立重大事项议题动态收集机制，提高决定前期的灵活性和时效性。二是加强调研，确保议案科学严谨，可邀请常委会组成人员、人大代表、专业机构与社会公众参与论证，有地方立法权的市还可邀请立法专家参与，提高决定的科学性和民主性。三是强化落实。要注意决定权和监督权互为表里、相互支撑的关系，有针对性地开展对决定决议执行情况的跟踪检查、绩效评价和问责工作，既要用好用活法定监督方式，综合运用执法检查、听取和审议专项工作报告、专项视察的手段，又要逐步唤醒刚性监督手段，探索询问、质询、特定问题调查等刚性监督手段，以决定权为依据行使监督权，以监督权的实施保障决定权，促进决定决议落到实处。

（三）科学界定人大讨论决定重大事项范围。坚持按客观规律办事，处理好继承与创新的关系，把重大事项的边界范围梳理清楚，建议重点把握好“四个特点”：一是法定性。根据宪法法律的规定确定重大事项的范围，宪法及法律法规有明确规定的，人大要积极作为，切实行使好职权；对法规有规定但不具体，或法规没有规定的，可以按照法定职责范围积极探索，但不得与宪法法律相抵触。二是全局性。人大确定的重大事项必须是本行政区域内全面的、根本的、长远的重大问题和事关改革发展稳定的重大问题，比如本级财政预决算、预算外资金管理、国民经济建设布局、产业结构调整及重大建设项目等等。三是可行性。地方人大行使重大事项决定权必须坚持从本行政区域的实际出发，作出的决议、决定也要符合本地实际和人民群众的愿望，有利于解决本地区经济社会发展中的突出问题。提出的目标要明确、任务要具体、措施要切实可行，便于监督落实。四是动态性。对重大事项的界定必须要有灵活性、科学性和前瞻性，必须因地因时因事因势而定。例如除中央文件明确规定外，可以把审议与经济发展密切相关的重大行政区划调整方案，撤销下一级人大及其常委会不适当的决议、决定或者本级政府不适当的决定、命令等等，纳入地方各级人大常委会讨论决定重大事项的范围；把影响巨大、涉及面广的重大民生工程和重大建设项目的实施，重大财政支出、预算外资金等资金的管理使用等等，纳入地方各级政府应当依法向本级人大及其常委会报告的重大事项范畴，以点带面,积极加以推进,促进地方各级人大及其常委会更好行使重大事项决定权。

（四）规范完善行使重大事项决定权的相关制度机制。地方人大决定重大事项，是一个依法决策、民主决策的过程，必须有健全的制度和严格的程序作为保障人大讨论决定重大事项由议案提出、议案受理、调研论证、审议决定、决定执行、实施监督等多个环节组成，落实重大事项决定权有赖于各环节工作机制的规范和完善。建立健全规范的工作机制，可以保证讨论决定重大事项的程序一经启动，就有章可循，有相应的机制来保障。要把握好“三个关键点”：一是建立健全政府向人大常委会报告重大工作的制度。保障人大常委会更好地围绕党委决策，抓大事议大事，讨论决定重大事项。二是不断完善重大事项的提出、调研、审议等操作程序。应当组织专家、科研机构进行深入论证和评估，或者要求有关机关、机构、组织进行补充论证、评估。对社会普遍关注、存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的重大事项，建立重大事项公示和听证制度，通过召开听证会，在报刊、广播、电视、网站向社会公示等形式，集思广益，广泛收集各方面意见。对一些争议较大的重大事项，探索引入讨论审议辩论机制，并进行妥善处理，以提高决议、决定的质量，保证重大事项决定的科学性、权威性、有效性，提高重大事项决定的民主化、科学化水平。三是完善督导落实，切实增强重大事项决定的实效性。定期组织常委会组成人员和人大代表检查、视察、调研决议决定落实情况，对落实过程中出现的问题要及时解决。听取政府贯彻落实决议决定情况的报告，并对落实情况给予定性定量评价。对落实情况不满意的，要继续监督落实，也可以视情节按照法律规定启动相关程序如询问、质询、特定问题调查、撤职、罢免等，对单位和个人给予相应处理。

（五）进一步加强人大自身队伍建设。决定权行使得是否充分与人大自身建设密切相关。要不断加强人大自身建设，进一步提升重大事项依法科学民主决策水平。一是充分发挥人大代表和常委会组成人员的主体作用，加强学习，与时俱进，提高个人素质；优化人大常委会组成人员知识结构和年龄结构。二是增强常委会各工作机构专业技术力量，切实提高人大讨论决定重大事项的执行能力、创新能力。三是与人民群众保持密切联系。围绕人民群众普遍关心、关注的问题，通过组织人大代表和常委会组成人员开展接待、走访、视察、调研等多种形式的活动，不断密切与人民群众的联系，拓宽反映人民群众意见、维护人民群众利益的渠道，充分发挥其桥梁纽带作用，进一步提升重大事项决定工作的质量与实效。